El Gobierno parte con el 90% del presupuesto de 2021 ya ‘encadenado’

Los presupuestos generales del Estado constituyen el principal instrumento de un Gobierno para desarrollar su programa electoral. Pero este principio se encuentra sometido a dos limitaciones importantes. La primera pasa por que, en el caso de que el Ejecutivo no cuente con una mayoría suficiente en el Congreso de los Diputados, como es el caso, ha de modular sus preferencias para concitar el apoyo de otros grupos parlamentarios.

La segunda es menos visible, pero puede ejercer una mayor constricción, ya que se deriva de los compromisos adquiridos por el Estado en forma de leyes o contratos laborales o con empresas que pueden tener carácter plurianual, y que actúan como un mandato independientemente del signo del Ejecutivo de turno. De hecho, según Jorge Onrubia, profesor titular de Economía Aplicada de la Universidad Complutense, las obligaciones del Estado suelen representar, recurrentemente, entre un 80% y el 85% del total del presupuesto.

Si tomamos como referencia las cifras de ejecución presupuestaria de 2019, comprobamos que la remuneración de asalariados de la Administración ascendió a los 134.063 millones; que se han de sumar a los casi 30.000 millones que se destinaron a pagar los intereses de la deuda, una obligación ineludible; montantes a los que hay que añadir los relativos a las prestaciones sociales, también impepinables porque hay leyes que consignan los derechos que tienen sus perceptores a recibirlas, como los pensionistas y las personas desempleadas, y que hacen un total que se acerca a los 200.000 millones. Estas tres cifras en conjunto suman más de 360.000 millones, el grueso, casi un 70%, del total del gasto público ejecutado y que superó los 520.000 millones. En ese presupuesto cautivo hay que incorporar parte del capítulo de inversiones, puesto que hay algunas que están comprometidas. Si bien, como afirma Onrubia, normalmente, la inversión es la que se suele sacrificar para mantener a raya el gasto público. En todo caso, sería la rúbrica que llevaría el gasto comprometido hasta el 80% del total del presupuesto. Ante el diseño de las cuentas públicas de 2021, el Gobierno puede tener las manos más atadas aún.

Onrubia explica que ese margen del 15% o 20% del gasto con el que suele contar un Ejecutivo para su uso discrecional y que refleja en gran medida el signo de sus prioridades puede ser ahora algo más estrecho: en las cuentas del año que viene el Ejecutivo no va a poder abordar una reorientación de las políticas de gasto público, sino que ésta va a estar marcada por una coyuntura que va a necesitar más inversión en educación o en sanidad, independientemente de las preferencias de la ministra de Hacienda, María Jesús Montero. Las consecuencias de la pandemia de coronavirus van a determinar las prioridades del gasto, opina Onrubia.

Según los cálculos de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, las partidas «comprometidas» ya están registrando un importante ascenso este año, debido a la incidencia de la covid-19 en el crecimiento y en el gasto público. Así, la remuneración de los asalariados puede saltar desde el 10,8% del PIB hasta el 13%; las prestaciones sociales en efectivo, desde el 16% hasta el 21,9%; mientras que los intereses pueden llegar a llevarse hasta una cifra equivalente al 2,6% del PIB desde el 2% correspondiente a la anterior previsión pre-pandemia.

Que se mantengan -o crezcan- estos niveles en 2021 dependerá de cómo evolucionen tanto el virus como la economía. Angel de la Fuente, de Fedea, afirma que si bien la mayor parte del presupuesto hay que mantenerlo, gobierne quien gobierne, también se puede modular. Y si bien hay que contemplar que la reducción de los ingresos públicos puede reducir aún el margen de actuación, De la Fuente recuerda que va a haber entrada extraordinaria de recursos procedentes de la Unión Europea, tanto del SURE para afrontar el pago de los Erte, como del fondo de reconstrucción europeo. Ello puede favorecer un importante incremento del techo de gasto.