«León sin Castilla», un punto de vista jurídico
Lo primero que debemos tener en cuenta es que las comunidades autónomas tienen cuatro décadas de antigüedad. 43 años desde que se definieran por la Constitución, 42 desde la aprobación de los primeros Estatutos de Guernica (Euskadi, LO 3/1979) y de Sau (Catalunya, LO 4/1979), y tan solo 38 de existencia de Castilla y León (LO 4/1983).
Ciertamente, la mayoría de autonomías poseen antecedentes históricos y jurídicos, por lo que nadie dudaría de que, por ejemplo, Galicia existiera antes de la LO 1/1981 que la configuró como comunidad. En cambio, de Castilla y León no podemos decir lo mismo. ¿Cómo puede ocurrir entonces, que dos de los territorios más antiguos de España tengan sólo 38 años? Muy sencillo, porque son precisamente eso, dos regiones distintas.
El proceso autonómico estuvo plagado de bandazos políticos que distorsionaron en numerosas ocasiones el texto constitucional. Uno de estos capítulos se escribió en esta birregión administrativa, la cual tiene como antecedentes directos a la Región Leonesa (Salamanca, Zamora y León) y, a una parte de lo que era Castilla la Vieja (Ávila, Segovia, Soria, Burgos, Palencia y Valladolid). Las irregularidades del proceso no necesitan tanto detenimiento. Sin embargo, el ente preautonómico perdió a dos provincias por el camino (Cantabria y La Rioja), sufrió tres recursos de inconstitucionalidad sobre su territorio (Treviño, Segovia y León), y estuvo plagado de presiones y chantajes políticos a nivel local para conseguir lo que, en palabras del exdirigente franquista Martín-Villa, era una comunidad creada por «razones de Estado». Es decir: para frenar los separatismos periféricos.
Ahora bien, nuestra Constitución, pese a reconocer el derecho constitucional (art. 2 CE) de acceso al autogobierno regional, no determinó el mapa concreto. De esta manera, configuró el denominado «principio dispositivo» mediante el cual una serie de territorios indefinidos podrían configurarse como Autónomos. En puridad, el artículo 143 CE completa al anterior señalando quiénes y cómo pueden ejercer el derecho al autogobierno. Así, la autonomía está dirigida sustancialmente a las provincias, bien en agrupaciones de territorios limítrofes con ciertas características comunes, o de manera individual cuando se fundamente en una entidad regional histórica, además de los territorios insulares.
Aunque esta disposición no incluye a todos los que pueden acceder a la autonomía, si bien la Constitución (art. 144) abre dicha posibilidad a territorios que no ostentan la condición de provincia, ni tienen carácter regional, como serían Madrid, Ceuta y Melilla.
Centrándonos en el caso de las iniciativas pluriprovinciales, deben cumplir los requisitos de ser provincias limítrofes, con características históricas culturales y económicas comunes. Condicionantes que hacen inviable que cualquier agrupación arbitraria de provincias accediera a la autonomía. Es más, estos requisitos, conectados con el derecho al autogobierno del art. 2 CE, parecen reconocer implícitamente la existencia previa a 1978 de unos entes históricos titulares de dicho derecho.
Para resumir, estos territorios son las regiones históricas consagradas en el Real Decreto de 30 de Noviembre de 1833, de Javier de Burgos. Este decreto, además de crear las provincias —sin prácticamente alteraciones hasta la actualidad, más allá de la división de Canarias en 1927—, extinguió los antiguos reinos medievales, y creó una estructura territorial intermedia entre el Estado y las provincias. Esas regiones, entre las que se incluía la Región de León, pervivieron hasta el momento de configurar las autonomías, produciéndose una total coincidencia territorial en 11 de las 17 comunidades, mientras que en el centro peninsular se produjeron numerosas alteraciones sin contar en ninguno de los casos con el refrendo popular, entre los que se encontraría Castilla y León.
Ahora bien, que Castilla y León se configurase como comunidad, pese a las numerosas dudas acerca de su constitucionalidad (ex arts. 2, 143.1 y 145 CE), no impide que en el escenario actual se cuestione su integridad y se pida su separación. Esto es, pese a la carencia de regulación constitucional específica que valore la hipótesis de producir alteraciones territoriales autonómicas (a excepción del caso Navarro en la DTa 4 CE), lo cierto es que, dada la apertura constitucional, no se impiden dichas modificaciones. De hecho, esta competencia ha sido asumida por parte de numerosas Autonomías en sus respectivos Estatutos. Es más, la propia comunidad de Castilla y León, reguló hasta 2007 (DTa 7 EACYL), la posibilidad de reunificar Castilla la Vieja anexionándose Cantabria y La Rioja, por recomendación de los acuerdos autonómicos de 1981. En cambio, nunca se permitió, de contrario, incorporar un precepto en el Estatuto que permitiese a la Región Leonesa segregarse y acudir a los procedimientos constitucionales de creación de nuevas Autonomías.
Todo ello, pese al intento en 2007, durante el escenario de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León en el Senado, de UPL a través de CC de incorporar menciones explícitas en el articulado a la birregionalidad, además de la inclusión de un precepto que facultase dicha segregación. Esta cuestión contó con el apoyo de la mencionada CC, además del BNG, el PNV o ERC. No obstante, la enmienda en el Senado fue rechazada por 240 votos en contra, 13 a favor, y 2 abstenciones. Así las cosas, pese a no estar prohibida una autonomía de la Región Leonesa, se necesita del impulso de una reforma estatutaria para solventar un conflicto normativo entre los procedimientos constitucionales de acceso a la autonomía y las competencias autonómicas (territoriales, y de reformas estatutarias).
En suma, si bien León cumple los requisitos constitucionales y podría ser CCAA, no tiene a su disposición un procedimiento directo de alteración territorial al que acudir. En este momento las posibilidades son múltiples, desde seguir manteniendo el statu quo actual, a realizar un debate verdaderamente de Estado, donde se puedan poner opciones legítimas encima de la mesa.
Esta cuestión no es ajena a la sociedad y clase política leonesa que, a pesar de ver cómo sus históricas reivindicaciones durante la transición fracasaron, no han dejado de reinventarse. En la actualidad, emulando al procedimiento del art. 143 CE, se siguen aprobando mociones pro-autonomía leonesa en diferentes Ayuntamientos de las 3 provincias: El primero, el de León, el 27 de diciembre de 2019 (55 en León, 2 en Zamora y otro en Salamanca). Además, el 16 de febrero de 2020 se celebraron multitudinarias manifestaciones en León, Ponferrada y Villablino, que congregaron unas 80.000 personas, en las que se exigía un «Futuro para León» además de numerosas voces a favor del desbloqueo del conflicto político, que bien podría darse a través de un referéndum consultivo en territorio leonés para que se permita a la Región Leonesa ser la autonomía 18.
Cierto es que esta histórica reivindicación ha sido eclipsada desde la transición por otros conflictos territoriales, distorsionando la realidad acerca de sus pretensiones y evitando que se solvente este conflicto. Sin embargo, la experiencia nos dice que más allá de taparse el problema, lo único que ha producido es un enquistamiento político y social en la actual Comunidad.
De esta manera, si en un principio fue la defensa cultural e histórica lo que impulsó el rechazo a la unión de León y Castilla, en la actualidad han cobrado especial relevancia los negativos indicadores socioeconómicos debido entre otros factores a las políticas centralistas, y a generar una dinámica de dos velocidades —precisamente coincidente con las dos regiones—. En este sentido, las diferencias entre ambas regiones no han hecho más que acentuarse desde 1983.
Demográficamente las provincias leonesas concentran más del 82% de la pérdida poblacional de toda la comunidad (superando los 160.000 habitantes), mientras que se han erigido en las tres provincias más envejecidas de la comunidad (1ª Zamora, 2ª León y 3ª Salamanca) cuando la realidad era totalmente distinta en 1983 (2ª Zamora, 4ª Salamanca y 7ª León). Este devenir ha coincidido con un aumento de la brecha de la renta per cápita entre ambas regiones alcanzando los 3.954 euros en 2015 (cuando dos décadas antes era de solo 2.297 euros), cuestión relevante, dado que los criterios europeos para recibir los fondos de cohesión tienen en cuenta este indicador en relación con la media comunitaria, lo que ha llevado a perder más de 1.000 millones de euros solo en el periodo 2006-2013 (al arrojar los datos en conjunto, provocaron que la inversión de la UE en la comunidad haya sido muy inferior a la que hubiera correspondido si la Región Leonesa hubiera contando con una NUTS 2 propia, lo cual estaba permitido por el Reglamento 1059/2003 en su art. 3.5.). En relación al empleo, por poner otro ejemplo más, decir que en el periodo 1983-2018 se redujo el paro en la parte castellana de la comunidad un 20,3% (de un 14,3% a un 11,4%), mientras que las provincias leonesas aumentaron el desempleo un 7,4% (de un 12,1% a un 13%); al tiempo que el número de personas activas aumentó en Castilla un 29,9% (+158.300) frente a un exiguo 4,4% (18.100) de la parte leonesa de la comunidad.
Estos devastadores efectos económicos y demográficos (podríamos seguir poniendo numerosos ejemplos) unidos a la defensa de la identidad cultural leonesa, no han hecho más que dar fuerza a un movimiento transversal que, más allá de rendirse, pide paso, y, autonomía para autogestionarse. Pues, si comunes a las tres provincias están siendo sus infortunios, comunes han de ser también sus soluciones.