León sin León: el debate de la capitalidad

Planificamos para el pasado, no para el futuro». La sentencia de un arquitecto leonés se hace más cierta en su siguiente reflexión: «Mire, si León no tuviera la historia que tiene, ahora sería un solar». El también urbanista considera que no tiene sentido seguir trazando una ciudad para un horizonte en el que todo lo que ahora parece cierto desaparecerá y alerta del peligro de continuar en la misma senda. Y es que todos los que han querido participar en este reportaje reconocen que las dinámicas de la ciudad no son comparables a las de otras capitales españolas. La principal razón es que su superficie está agotada. Además, las sucesivas brechas —históricas, naturales, administrativas y dotacionales— levantadas alrededor del primigenio campamento y las poblaciones creadas por el Viejo Reino para la reconquista de Hispania han cosido un corsé alrededor de León que complica el cumplimiento de sus anhelos de crecimiento.

La atomización administrativa de su entorno metropolitano es un obstáculo difícil de salvar. A su alrededor gravita un anillo de municipios —San Andrés del Rabanedo, Villaquilambre, Sariegos, Valverde de la Virgen, Chozas, Valdefresno, Santovenia de la Valdoncina, Villaturiel y Onzonilla— que, si bien mantienen su independencia política, dependen en gran parte de los servicios, el empleo y la infraestructura de la capital leonesa. Este fenómeno genera una paradoja: León ejerce como gran ciudad pero sin serlo formalmente y su término municipal es más pequeño que el de muchos de los municipios que componen su alfoz. Por eso pierde habitantes a costa de los que lo rodean. Los datos del Instituto Nacional de Estadística revelan que mientras la capital creció en los últimos 25 años apenas un 24,3%, ayuntamientos como Villaquilambre y Valverde lo han hecho en un 55,3% y 47,9% respectivamente, mientras que San Andrés del Rabanedo se eleva un 40%. La transferencia de fondos de la Junta y del Gobierno a los ayuntamientos se realizan en función de la población, extremo que muestra la pérdida que sufre la capital que, sin embargo, asume la mayoría de los servicios de los que disfrutan los habitantes del alfoz.

Una investigación de la Universidad considera que las debilidades del área urbana de León son la falta de gestión administrativa supramunicipal, la fragmentación de la normativa urbanística, la escasez de recursos de gestión y un efecto barrera entre algunos municipios circundantes

El que fuera alcalde de León, Mario Amilivia, uno de los artífices del viaje de León hacia la modernidad, apunta a la clave histórica: «León tenía el derecho de portazgo y los ayuntamientos del alfoz le pagaban los tributos, pero el suelo y la expansión se dieron fuera de sus límites». El actual presidente del Consejo de Cuentas de la comunidad destaca que esta armadura territorial ha impedido a la capital absorber el crecimiento natural que han experimentado otras ciudades. De hecho, la pérdida de habitantes sufrida por León, alrededor de 20.000, ha sido ganancia para municipios como San Andrés o Villaquilambre. El problema surge porque sus vecinos utilizan los servicios públicos de la capital —centros de salud, comercio, ocio, aparcamiento o infraestructuras culturales— con el desgaste económico que ello genera para las arcas municipales. De hecho, el censo refleja que la capital atrae al 78% de los ocupados residentes en la misma así como porcentajes muy elevados procedentes de los núcleos de Sariegos (63,8%), Valdefresno (60,2%), Villaquilambre (57,6%), San Andrés del Rabanedo (54,7%) y menos dominantes en Vega de Infanzones, Cuadros, Onzonilla, Valverde de la Virgen y Chozas de Abajo, cuyas cifras oscilan entre el 48% y el 28,4%.

Mario Amilivia recuerda que cuando en 1995 llegó a la Alcaldía de León, la ciudad casi era la misma que a principios de siglo y destaca que el gran desarrollo urbanístico de la ciudad se está culminando ahora con La Lastra. «Durante mucho tiempo, Eras de Renueva estuvo paralizada por los pleitos, y La Chantría se resolvió de manera muy lenta a través de una junta de compensación», destaca como parte de la explicación para el gran desarrollo urbano del alfoz. «León, en la práctica, tiene una zona metropolitana de más de 200.00 habitantes», asegura, para poner énfasis en el hecho de que atiende a una población muy superior a la propia del término municipal. «Todo lo que sea mancomunar servicios y optimizar recursos es positivo pero muy complicado». Subraya a modo de ejemplo que cuando él desarrolló la segunda fase del polígono de León, en impasse durante 30 años, el término municipal de la capital no tenía ni el 10% de la superficie y el resto pertenecía a Onzonilla y Santovenia. «Hubo que acometer un consorcio en el que León asumió las cargas porque hay ayuntamientos que no quieren colaborar», lamenta. La investigación El territorio de León. provincia, comarcas y ciudades, realizada por los profesores de la Universidad de León Lorenzo López Trigal y José Cortizo, especifica que las debilidades del área urbana de León son la falta de gestión administrativa supramunicipal, la fragmentación de la normativa urbanística, la escasez de recursos de gestión de algunos ayuntamientos y el reforzamiento del efecto barrera entre los municipios circundantes. «Los problemas se presentan en especial en la corona de desbordamiento, un territorio más heterogéneo y de mezcla de usos, causa de la yuxtaposición urbano-rural. El poblamiento se reparte entre una nebulosa de asentamientos, en su mayoría reducidos, a partir de las cuales el salpicado de construcciones urbanas da lugar a pasillos discontinuos. En la aureola externa, las manchas de poblamiento dejan entre sí vacíos intercalares donde resisten los paisajes agrícolas de ribera. Es en estos espacios donde se constata la necesidad de ordenar los futuros crecimientos con el fin de combatir los efectos negativos de la dispersión en la urbanización», destacan Lorenzo López Trigal, Alipio García de Celis y Casildo Ferreras-Chasco. Los tres evidencian que hasta hace pocos años, los municipios del alfoz carecían de normativa urbanística y subrayan que los ayuntamientos han tolerado actuaciones aisladas al margen de cualquier tipo de regulación. Un caso claro es San Andrés del Rabanedo, que no tuvo Plan General de Ordenación Urbana hasta casi el techo del 2010. El alcalde José Antonio Diez constata que apenas existen servicios mancomunados más allá del saneamiento o la recogida de basuras y lamenta que nunca ha habido una conversación seria entre municipios. El transporte urbano, uno de los pilares básicos de cualquier área metropolitana funcional, es una de las pocas asignaturas donde se vislumbra algún avance. «Nosotros llevamos tiempo trabajando en la posibilidad de que León tenga el estatus de Gran Ciudad», confirma al tiempo que deja claro que la opción de fusionar municipios, como ha ocurrido puntualmente en Galicia o Extremadura, es inviable política y socialmente. «No ha habido ninguna conversación seria con ningún municipio del alfoz para mancomunar un área metropolitana», explica para añadir que se trata de un tema complejo porque, al final, quien paga la mayoría de los servicios es la capital.

"En San Andrés del Rabanedo es 'vox populi' esa especie de corrupción que ahoga la gestión de los intereses generales y en la que la estructura del propio ayuntamiento actúa en contra de sí mismo"

En el fondo, el tema de la ordenación territorial es un problema de poder, del que nadie está dispuesto a perder. San Andrés del Rabanedo, por ejemplo. Con una deuda de 40 millones de euros, la existencia de este municipio es un rompecabezas cuyas piezas no cuadran. Su desequilibrio existencial —San Andrés, Trobajo del Camino, Villabalter, El Ferral, Paraíso Cantinas, La Sal— ha generado una suerte de desintegración urbanística para cuya resolución no hay solución a medio plazo. «Ni siquiera sería posible con la aprobación de un nuevo PGOU», asegura uno de los políticos consultados que pide mantener el anonimato y subraya que la mezcla de núcleos más urbanos, barrios y zonas rurales hace que la gestión sea compleja. «Pero no se han hecho esfuerzos verdaderos para que esa variedad sea fortaleza», lamenta. «Mire, si hubiera algún partido serio en San Andrés ya se habría puesto en marcha un plan para integrarse en León. Este es un ayuntamiento fallido». Lo mismo opina un funcionario, que enumera el «rosario de tribulaciones» y recuerda la frase del exalcalde Miguel Martínez: «Hagamos lo que debemos y debamos lo que hagamos». «Pues eso», resume después de recordar las cifras aportadas por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef), que hace un año advertía de San Andrés era el ayuntamiento de Castilla y León con mayor riesgo financiero. Concretamente, alertaba del riesgo elevado en el indicador del porcentaje que representa la deuda con respecto a los ingresos corrientes, ya que es superior al 120 por ciento (168%). Esto, en términos prácticos, supone que no pueden realizar operaciones de endeudamiento.

Otro de los consultados recuerda que en muchos casos los puestos de trabajo del propio ayuntamiento se han cubierto con personas por su carnet político. «Y esto ha convertido a la administración en un núcleo de intereses en beneficio de la casta política, no de los ciudadanos. Incluso es vox populi esa especie de corrupción que ahoga la gestión de los intereses generales y en la que la estructura del propio ayuntamiento actúa en contra de sí mismo», denuncia. «Todos los partidos han demostrado su falta de ambición, de visión de futuro y solo se fijan en sacar adelante el día a día basado en la baldosa y la farola, que ahogan al político, poco preparado, por falta de cambio de gestión, por falta de ambición y de cambio de un sistema fracasado», sostiene para sentenciar que el PP fracasó con Chamorro, el PSOE naufragó con Camino Cabañas y la UPL está malogrando su crédito con Ana Caurel. «Y si en el siguiente mandato el PP pensara gobernar de nuevo fracasará también si no aborda un cambio de sistema», manifiesta.

La capital carece de un complejo de vías periféricas que den solución al tráfico de entrada y salida (...) Los desarrollos urbanísticos de los municipios del alfoz dificultan el trazado de vías de gran capacidad

Un integrante de la Mancomunidad de Interés General califica de «vergonzoso y frustrante» su funcionamiento. «Solo se habla de contenedores, sendas peatonales y cosas nimias. Está infrautilizado y nada bien gestionado y San Andrés también forma parte de ello. Ninguna de las grandes obras que se precisan salen adelante. Un polígono fracasado, una capital que podría tener linde con el aeropuerto, la ronda norte, el soterramiento. Los autobuses quizá sea lo más sangrante. Falta de viales de gran capacidad, calles sin divisiones regularizadas con León, bomberos, paso elevado San Juan de Dios fracasado y reflejo de un municipio sin ambición ni futuro. Cutre, raquítico, anquilosado, contaminado de fracaso»…

Un arquitecto lamenta que la desintegración urbana es total, «territorio comanche». Además, critica que su propia existencia lleva a que ni siquiera se pueda trazar un planeamiento de rondas que consiga conectar el tráfico entre las diferentes zonas de la capital y el alfoz. «¿Que por qué? Porque aprovechan para construir en los lugares de la ronda norte porque valen más».

Gran Ciudad

El Ayuntamiento de León ha optado por una vía alternativa: solicitar el estatuto de Gran Ciudad, una figura legal que permite reorganizar el funcionamiento interno del consistorio y acceder a competencias más amplias, sin necesidad de modificar su perímetro. Pero incluso esa aspiración avanza con lentitud. «Es un procedimiento muy complejo administrativamente, necesitas la autorización de la Junta, y mientras tanto el día a día del Ayuntamiento te come», reconoce el alcalde, que deja claro que terminará ejecutándose.

Más allá de las barreras políticas y jurídicas, hay una realidad económica que golpea con fuerza: el desequilibrio económico. Miles de personas que viven fuera de León, pero trabajan y consumen servicios en la ciudad generan costes que no repercuten en los ingresos municipales. «El impuesto de circulación, por ejemplo, lo paga cada ciudadano en su municipio, pero utilizan las calles, los aparcamientos y los servicios de León», señala un técnico. Sin embargo, la capital carece de mecanismos metropolitanos para compensarlo. A esto hay que sumar las diferencias de tasas y tributos entre ayuntamientos, una suerte de dumping fiscal que empeora aún más las cosas. «En algunos sitios ni siquiera cobran plusvalía por vivienda habitual. Es una jungla», denuncia este funcionario, para quien este problema deriva en un panorama «caótico, ineficiente e injusto» para el ciudadano puesto que todos los municipios abdican de actuar como lo que en realidad son: una única ciudad de más de 200.000 habitantes.

"El planeamiento municipal de España tiene como media más de 20 años de antigüedad. En estas condiciones no puede prever ni programar el futuro. Es una radiografía del pasado y, a veces, es un pasado bastante remoto"JOSÉ MARÍA EZQUIAGA

José Antonio Diez recuerda que la mayor parte de las quejas que se ponen a causa de los estacionamientos, por ejemplo, no parte de los empadronados en León sino de los que vienen a trabajar, a hacer sus gestiones o sus compras. Es decir, de personas que ni votan ni pagan sus tributos en la capital.

«No se trata de que León absorba a nadie, sino de que se gestione como lo que somos: un área metropolitana», defiende uno de los antiguos responsables políticos para quien el problema no es solo de la capital; también lo es de cada uno de los ayuntamientos periféricos. «Mantener estructuras paralelas con pocos medios humanos y técnicos, y muchas veces duplicadas, es insostenible a medio plazo», manifiesta. Otro de los consultados considera que el asociacionismo que generan las mancomunidades y consorcios intermunicipales resulta «insuficiente» y defiende la importancia de aplicar unas directrices de ordenación territorial del área urbana y una gerencia que aglutine los servicios ya prestados junto a otros como el de abastecimiento de agua, policía, bomberos, mantenimiento de instalaciones e infraestructuras. «Además, no podemos olvidar que la carestía de recursos de algunos hace necesaria la puesta en marcha de relaciones interadministrativas, campo en el que existe una importante laguna», advierten. Citan las relaciones intermunicipales, que reivindican como un importante medio para que los pequeños municipios afronten, de forma conjunta o apoyándose en un ayuntamiento de mayores dimensiones, el desempeño de las funciones y el gasto de los servicios que les encomienda la normativa. La pregunta que queda en el aire es de quién depende la redención de los ayuntamientos, si es que la hay.

Mario Amilivia recuerda que la comunidad tiene 2.248 ayuntamientos, 211 en León, de los que el 60% son entidades menores. «Tienen sentido ahora? — se pregunta—. Lo que hay que hacer es ordenar el territorio. Si tú no lo haces, generas unos gastos tremendos. Por ejemplo, hay zonas donde el territorio se ha ordenado a sí mismo, como la zona de Los Oteros con Valencia de don Juan, que presta servicios a toda una comarca natural», subraya. El presidente del Consejo de Cuentas defiende la creación de centralidades que presten servicio a los pequeños ayuntamientos. «La solución para León y el alfoz está en crear consorcios de área metropolitana porque es muy difícil pensar que Villaquilambre o San Andrés vayan a desaparecer en favor de León. Eso tendría que salir de ellos, ¿Podría ser bueno? Hombre, acuérdese de que históricamente existe un Bilbao y un gran Bilbao, que crece con su entorno. Sería positivo», reflexiona. Sin embargo, José Antonio Diez no se muestra tan receptivo. «Bastante tiene León con lo suyo como para salvar a nadie», esgrime.

El problema de la interconexión

Los urbanistas van más allá y explican cómo esta densidad de municipios ha hecho imposible hasta el momento poner en marcha el scalextric de León. La capital carece de un complejo de vías periféricas, de rondas que den solución al tráfico de entrada y salida. «La ronda este y la sur se ejecutaron con arreglo a conceptos de trazado como autovías y la ronda norte quedó pendiente de ejecución por dificultades de espacio para que actuara como una vía que intercomunicara los distintos barrios, tanto de León como de San Andrés del Rabanedo y La Virgen del Camino. Todo ello ha provocado que los desarrollos urbanísticos de esos municipios dificulten hoy el trazado de vías de gran capacidad porque choca con problemas de zonas ya edificadas, desarrollos industriales, o la propia autopista de León-Asturias», lamentan. Uno de ellos señala que la propuesta de trazado del Ministerio, publicada a finales del año pasado, habla simplemente de un estudio de alternativas que obligan a llevar la ronda norte por encima del aeropuerto y conectar directamente con el tramo de la autopista. «Este concepto, que está bien para los tráficos periféricos en la ciudad, deja de actuar como vehículo para conectar barrios», añade para referirse a la conexión de zonas como Eras de Renueva o la carretera de Asturias con San Andrés o con San Juan de Dios.

Además, considera que el concepto que se trabajaba en los años 80 y 90 de rondas como autovías ha cambiado y defiende que en la actualidad la movilidad exige tráficos más lentos y seguros, por lo que estas vías deberían transformarse en grandes bulevares. Sin embargo, esta solución choca una vez más con la barrera de la superficie: «El pequeño tamaño que tiene el término municipal de León y el de los municipios del alfoz dificultan ese desarrollo». Alerta por ello de la importancia que tendría cuadrar los planeamientos de municipios más pequeños, con menos capacidad de gestión y menos recursos que León.

Un experto en Derecho Administrativo advierte que la administración autonómica ha creado unas directrices de Ordenación del Territorio que son más teóricas que reales, por lo que no terminan de fraguar y aclara que uno de los problemas para planificar desarrollos industriales o grandes pulmones verdes es que hay varios municipios implicados, con lo que al final las infraestructuras pierden el potencial que deberían tener. «Sin embargo, ahí está la presión que los municipios del alfoz ejercen sobre León, que se ve obligado a ejecutar grandes dotaciones de servicios y culturales porque el alfoz ni los necesita ni los tiene. Eso a León le penaliza y llegará un momento en el que haya que plantearse el tema de la función de los ayuntamientos y poner en marcha algún otro modelo», asegura y pone Madrid como ejemplo, con áreas gobernadas por distritos pero con una política común de gestión para todos. Como resumen y para entender lo que ocurre podríamos acudir a la frase de José María Ezquiaga, que destaca que el planeamiento municipal de España tiene como media más de 20 años de antigüedad: «En estas condiciones no puede prever ni programar el futuro. Es una radiografía del pasado y, a veces es un pasado bastante remoto».